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知网论文查重-涉诉上访非访的法律问题研究

检测动态 2017/2/26 15:14:21

内容摘要:
2014年中央《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、中央政法委涉法涉诉信访改革三个配套文件下发实施以来,人民法院涉诉信访改革成效凸显,信访总量呈下降态势,信访秩序得到明显改善。但越级访、缠访、闹访等非访现象仍时有发生,加之非访处置机制不完善、处置乏力,一些缠访闹访行为无所顾忌、愈演愈烈,不仅干扰法院正常的工作秩序,而且影响社会稳定、损害司法权威。本文以z市法院涉诉上访非访有关数据和案例为研究对象,分析当前人民法院涉诉非访的特点、成因以及人民法院在处置非访过程中遇到的问题、困惑,并在此基础上探究解决问题的方法和策略,兼与同仁商榷。

关键词:  
涉诉上访  非访  问题思考


正文:

当前媒体及信访工作机构对于不按法定程序、不到指定地点的缠访、闹访、越级访、甚至采取非法手段与方法进行信访等行为,有称非正常上访,有称非法上访、违法上访,有称无理上访,有的认为非正常上访就是违法上访。如中央联席会议《关于加强对在京非正常上访行为依法处理工作和完善非正常上访人员劝返接回机制的实施意见》(中信联发〔2008〕5号)把到北京天安门地区、中南海周边、中央领导人驻地、外国驻华使馆等重点地区上访的行为称之为非正常上访。四川省法、检、公、司联合出台的《关于依法处理违法上访行为的意见》(川公发[2010]126号) 把上访人在信访活动中违反国家法律、法规规定,危害公共安全,扰乱公共秩序,妨害社会管理,依照有关法律、法规应当受到行政处罚或追究刑事责任的行为称为违法上访。且认为非正常上访无论是个访还是集访,无论是否实施过激行为,都属于违法上访。 针对实务界对非访定位不清、概念模糊混乱的现象,笔者认为研究涉诉上访非访首先应对信访“非访”作出正确的定义和界定。
一、非访的定义及相关概念
(一)定义非访的两种观点。理论界对于不按法定程序、不到指定地点甚至采取非法手段与方法进行信访等行为,一种观点将该类行为定义为非正常上访,该观点以信访行为是否合法来界定,将信访行为划分为正常上访和非正常上访,认为正常上访是合法的,非正常上访是违法的,法律规范要求信访人应作为而信访人不作为、要求信访人不作为而信访人作为的行为,均应视为非正常上访。 如姚利莎在《浅析我国信访工作中的非正常上访问题》一文中从诉求、行为、地点、身份、程序五个方面界定,认为非正常上访是指上访人在上访过程中违反信访条例等国家有关法律、政策规定,不通过正常信访渠道和信访程序到国家规定的场所反映问题或以违法犯罪行为作为信访手段的信访行为[姚利莎.浅析我国信访工作中非正常上访问题—基于邵阳市某区信访数据分析研究[D].湖南师范大学硕士论文,2010. ]。
另一种观点将该类行为定义为非常规信访。持该观点者从信访行为的角度分析界定,将信访行为划分为常规信访和非常规信访。认为合法与否是信访行为的后果,不作为区分常规信访和非常规信访的依据。如刘兴刚在《我国信访工作中非常规信访现象探析及对策研究》一文中认为,“无理访”“非正常上访”等这些词汇带有一定的诱导性,暗含一定的立场和偏见,否定了法律规定下信访权利本身的自由,不能客观、公正、全面的描述和定位该类信访,而采用非常规信访来描述和定位较为客观。所谓非常规信访是指公民、法人或其他组织等信访人在信访过程中,为实现自身要求,向政府有关部门施加压力,不按法定程序、不到指定地点,采取非常规方式向政府反映情况,提出建议、意见或投诉请求的行为或活动,或者在信访途径下采取非法手段与方法进行的行为或活动,包括非法聚会、游行或集体访、重复访、极端方式的个人访等行为[刘兴刚.我国信访工作中非常规信访现象探析及对策研究[D].中国海洋大学硕士论文,2012.]。
针对理论界上述两种观点,笔者认为:首先对“常规”和“正常”作词义解析。“常规”的“常”字,普遍意思为经常,在此意思为普遍习惯;“规”字,在此词语里含规律规矩。“常规”即沿袭下来经常实行的规矩或规定,反义词为变例。“正常”正者,性平,居中,势相稳定,所以常住。“正常”即符合一般的情况、规律或习惯,反义词为反常。信访人遵循法律法规、政策制定的规范进行信访就是常规的信访,反之如果信访人的信访行为不符合法律法规、政策制定的规范则是非常规信访。其次非正常与非法、不合法、违法词义有所区别。非法是指违反法律的禁止性规定或者处于法律没有规定的范畴,可以理解为法律规制以外的行为,如政府违宪等等;不合法指不符合法律、法规、规定;违法指违反了法律的禁止性和约束性规定。非正常行为不一定就是非法、不合法或违法行为,非正常与非法、不合法、违法不能划等号。故对于不按法定程序、不到指定地点甚至采取非法手段与方法进行信访的行为,笔者赞同理论界用非常规信访定义更客观、更公正、更全面这一观点。
实务界对取消“非正常上访”的提法呼声也很高,如全国政协委员、作家张抗抗2015年全国两会提交的《关于加快信访立法工作的提案》中提出:“非正常上访”提法是对群众的误导。国务院《信访条例》第二十条所列行为是违法行为,不属于信访范畴。张抗抗认为,取消“非正常上访”术语,改为信访违法行为,可以进一步明确处置违法行为的主体,引导群众依法有序信访;可以改变信访工作考核方式,推动各级政府依法解决群众合理诉求,减少劝返等所花费的行政成本。张抗抗委员建议,加快信访立法进程,全面推动信访工作法治化。
(二)非访的定义。如前所述,非访即是非常规信访中不合法的上访行为。当不合法的上访行为(或称非法上访行为)上升到违反法律法规规定,依照有关法律、法规应当受到行政处罚或追究刑事责任的违法状态时即为违法上访。
(三)界定非访行为的法律规范。2005年5月1日施行的《信访条例》对信访行为作出严格规范 :一是对围堵、冲击国家机关,拦截公务车辆等6类行为作了禁止性规定(第二十条)并以第四十七条与《刑法》和《治安管理处罚法》作了衔接。二是针对越级上访问题,规定了“信访人采用走访形式提出信访事项,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出(第十六条);三是规定“信访人提出信访事项,应当客观真实,对其提供材料的真实性负责,不得捏造、歪曲事实,不得诬告、陷害他人”(第十九条),并以第四十八条规定了相应的法律责任。四是规定信访人提出信访事项,一般应当采取书信等书面形式(第十七条第一款);采用走访形式的,应当到有关行政机关设立或者指定的接待场所提出。多人提出共同的投诉请求的应当推选代表,代表人数不得超过5人(第十八条)。上述《信访条例》规定从行政法规层面对信访人的信访行为作出强制性规范(以“不得”作表述)和义务性规范(以“应当”作表述),信访人在信访活动中必须遵守这些规范,若违反上述行政法规规范进行信访就是非访。
(四)涉诉上访的概念。国务院2005年颁布的《信访条例》第二条规定:信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。第十五条规定“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项,应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出,并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。”。 故属于人民法院处理的信访案件,即属于涉诉信访,其中以走访方式反映问题称之为涉诉上访。
二、当前Z市法院涉诉上访非访的特点及原因分析。
(一)Z市法院涉诉非访的特点。笔者抽取了z市法院166件信访人未按《信访条例》第十五条规定向人民法院提出而是到党政信访部门走访的涉诉非访案件作为分析研究对象,发现具有以下特点:
1.多集中在重大会议、重大庆典、上级党委巡视工作期间等敏感时期。
2.反映民商事案件判决不公、执行不力数量最多。z市法院166件(其中重复访占22.5%)非常规信访中,涉及反映民商事案件判决不公、执行不力的数量分别占总数的50%、29% 。从案由上看多分布在建设工程承包合同、道路交通人身损害赔偿、征地拆迁、劳动争议、民间借贷、土地承包合同等纠纷。
3.以个访为主、集访较少,5人以上集访仅占总数的5%。
4.尚在法律程序中的数量居多,约占总数的56.63%,其中尚在申诉、申请再审环节的所占比例最大,约占31.33%(参见表一)。法律程序已走完的占12.05%。已过申诉、申请再审期限的上访占14.46%(参见表二)。
表一:
立案环节不予立案、受理的 尚在一、二审审理程序、 上诉期限内的 执行程序中的 申请再审程序中的 合计
数量 2 18 22 52 94
占总数百分比 1.2% 10.84% 13.25% 31.33% 56.63%

表二:
法律程序已完结的 已过申诉、申请再审期限的 合计
数量 20 24 44
占总数百分比 12.05%   14.45% 26.5%
5.已终结或已化解的上访老户缠访闹访问题突出。该类信访人年龄偏大 (54-72岁之间),多系家庭无依靠、无精神寄托,极个别人患有精神残疾。
已书面承诺息诉罢访反弹的 已依法作出信访终结的 合计
数量 8 3 11
占总数百分比 4.82% 1.81% 6.63%
6.多以走访方式,网访和寄信方式不多。老户偏好走访,网访的一般偏好向市长书记信箱留言,较少登陆法院外网网站进行网上信访。
7.诉求表达方式越来越激烈。如上访人郭xx在一民事借贷纠纷一案中,认为办案法官与对方律师勾结造假致其败诉,在党政信访部门以点燃身上汽油相威胁要求追究相关人员责任。又如上访人蒋xx因对其丈夫刑事案件一审判决结果不满,在案件二审期间以跳楼相威胁要求法院从轻判处。
(二)Z市法院涉诉非访的具体表现及典型案例。
具体表现:
1.未经允许录音、摄像、拍照;
2.在法院门口打横幅、喊口号、放自制录音;
3.上访老户(其中绝大部分是已息访或已终结的上访老户)在信访接待大厅滞留、缠闹,言语偏激、不听劝阻。有的表现为上班时间到信访大厅或接待人员办公室静坐,直至下班由接访人员或法警劝离或强制带离;有的表现为用言语辱骂接访人员、以到省进京访威胁,甚至有以跳楼相威胁;
4.极个别信访人在信访接待场所滋事,故意毁坏信访场所公共财物,在接待大厅便溺、倒卧。
典型案例:
案例一:上访人卢XX,其妻遭遇车祸受伤,卢xx与肇事司机协商赔偿事宜时将司机打伤致其精神失常,卢xx犯故意伤害罪被判刑,卢xx不服法院刑事判决在走完所有的法律程序后仍不服多次到省进京非访,并在z市法院信访大厅倒卧、抡起大厅椅子砸接待窗口玻璃。卢xx的非访行为属于《公安部关于印发新修订<关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见>的通知 》(公通字〔2013〕25号)(以下简称《公安部指导意见》):“ 三、对侵犯人身权利、财产权利违法犯罪行为的处理:7、故意损毁公私财物”规定的情形。
案例二:上访人蒋xx因对其丈夫刑事一审判决结果不满,认为案件事实调查不清、量刑过重,同时对同伙未抓获表示不满。在案件二审期间到党政信访部门以跳楼相威胁要求法院对其夫从轻判处,尽快抓获其他人。蒋xx的非访行为属于《公安部指导意见》:“四、对妨害社会管理秩序违法犯罪行为的处理:6.实施跳河、跳楼、跳桥,攀爬建筑物、铁塔、烟囱、树木,或者其他自伤、自残、自杀行为,制造社会影响的 ”规定的情形。
案例三:上访人伍xx、詹xx、鲁xx、黄xx、纪xx、卓xx、肖xx、翁xx 等上访老户在信访事项已处理并书面承诺息诉罢访后又多次反复缠访闹访、上访人杨xx 在信访案件已终结后越级非访。伍xx等人非访行为属于《公安部指导意见》:“一、对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理:2. ……或者信访诉求已经依法解决,仍然以同一事实和理由提出投诉请求”规定的情形(对于杨xx信访事项已审查终结并移送地方党政继续化解帮扶的,是否属于该类情形,尚不明确)。其中卓xx还多次以制造社会影响相威胁要求增加困难救助金额,其非访行为还符合《公安部指导意见》:“三、对侵犯人身权利、财产权利违法犯罪行为的处理:8.以制造社会影响、采取极端闹访行为、持续缠访闹访等威胁、要挟手段,敲诈勒索 ”规定的情形。 肖xx、翁xx在缠访闹访中多次用言语对接访人员进行人身攻击,其非访行为还符合《公安部指导意见》:“三、对侵犯人身权利、财产权利违法犯罪行为的处理:2.采取口头、书面等方式公然侮辱、诽谤他人 ”规定的情形。
(三)z市法院涉诉上访非访的成因
1.从信访人角度来分析原因一些缠访闹访人员法律认知能力低,沟通较难,不听解释和劝阻一意孤行、心理偏执。一些已承诺息访的上访老户受利益驱动,不信守承诺、出尔反尔,常采取过激语言或滞留访行为进行施压,要求重新解决信访问题。
2.从办案部门、办案法官角度来分析有的法官业务素质不高,释法说理能力不强。不能正确充分地行使释明权,驾驭庭审的能力不强,导致当事人对法院审判过程和裁判结果的公正性产生质疑;有的就案办案,孤立办案,不注重案件社会效果和法律效果的统一,导致“案结事不了”;有的法官判后答疑、接访解释流于形式,存在厌倦抵触情绪,没有耐心听取当事人的意见和理由,向当事人做解释说服工作态度冷漠、方法简单, 引发当事人非访。
3.从依法规范信访秩序角度分析是对违法上访处置不力,为了息事宁人,信访部门与法警多采取劝阻、批评、教育、疏导、劝离、通知当地接回方式。 2014年以来z市法院没有一起因非访被治安处罚或刑事处罚的违法上访案件,对违法上访人没有起到威慑警示作用,致过激非访行为肆无忌惮、愈演愈烈。
三、z市法院处置涉诉非访中的遇到的问题、困惑。
(一)处置涉诉非访中遇到的问题。Z市法院在非访处置中,对于仍在审理、执行、再审程序中的即法律程序没有走完结的非访,经耐心做好法律解释宣传工作,引导信访人继续走法律程序,多数信访人能够按照法院的指引继续走相关的法律程序。较难处置的非访问题通常出现在法律程序已完毕的非访以及信访事项已审查终结或信访人已承诺息访后反悔的非访。
1.问题一:已终结或已息访反弹非访的。Z市法院已终结仍非访案例3件,已息访反弹案例8件,原已书面承诺息诉罢访的信访老户违背承诺,对以前签订的协议反悔,隔三岔五到法院接待场所缠闹,要求重新解决信访问题,有的信访人天天到法院办公室静坐、滞留,有的以要制造惊人事件等过激语言相威胁,有的用语言对接访人员进行人身攻击、有的甚至下班时间跟踪接访人员。这类信访老户在法院信访大厅缠闹的行为给其他信访人起到不良示范作用,使围观群众对法院司法公正产生怀疑。但法院对这类违法上访行为一般由接访工作人员批评和教育,或由法警一道批评和教育训戒,直至下班时间由法警带离办公区域,或通知当地党政接回。
2.问题二:法律程序已走完毕仍坚持上访。如前述案例卢xx故意伤害刑事案,案件卢xx刑满释放后一直申诉信访,采取缠访、闹访的形式施加压力要求宣告其无罪,每逢节日或重大活动期间到省进京访,并多次在各种场所扬言如不解决,将采取极端方式报复社会。当地党政数次做化解工作试图通过解决低保,为其划定经营场地解决生存等方法化解,均遭卢xx拒绝。卢xx案法律程序已走完毕,最高人民法院在远程视频接访中也答复卢xx申诉理由不能成立,请其息诉罢访,但卢xx依然缠诉缠访,鉴于此z市法院报请上级法院对卢xx信访案启动终结审查。期间对卢xx过激非访行为,接待人员和法警也仅对其采取制止、训诫、劝离。
(二)处置违法上访乏力的原因:
1.收集固定证据较难。非访过激行为一般具有突发性,对于在视频监控区域外比如接访人员办公室发生的突发过激访行为,采集和固定证据较难,个别违访老户上访经验丰富,当接访人员拿出执法记录仪或相机时,或当法警到场时,非法过激行为已减轻或收敛。
2.担心实施罚款、拘留后,会“引火烧身”被违访人纠缠。 法院担心依法处置后会加剧缠访闹访,使信访维稳压力“雪上加霜”;公安机关也怕依法处置后接到烫手的山芋。如2012年刘xx进京非访被某县公局以涉嫌扰乱公共秩序行政拘留十日,刘xx不服以“公安局作出拘留时没有出示证据证明其在京有违法行为,即使有违法行为,也没有造成社会影响和危害后果,不应被拘留”等为由纠缠该县公安局,并提起行政复议、行政诉讼,经一审二审申诉,公安机关疲于应对,法院也伤透脑筋。
3.处罚的法律依据不力。《信访条例》四十七条规定:违反本条例第十八条、第二十条规定的,有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的,由公安机关予以警告、训诫或者制止;违反集会游行示威的法律、行政法规,或者构成违反治安管理行为的,由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。该条规定把违反《信访条例》第十八条、第二十条的行为与《刑法》和《治安管理处罚法》作了衔接。对于违反《信访条例》其他义务性规范的行为如何与《刑法》和《治安管理处罚法》衔接,只有《公安部指导意见》(公通字〔2013〕25号)作了细化规定,如《公安部指导意见》:“一、对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理:2.违反《信访条例》第十四条、 第十五条、第三十四条和第三十五条规定,拒不通过法定途径提出投诉请求,不依照法定程序请求信访事项复查、复核,或者信访诉求已经依法解决,仍然以同一事实和理由提出投诉请求,在信访接待场所多次缠访,经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的,依据《信访条例》第四十七条第二款规定,公安机关予以警告、训诫或者制止;符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的,以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚”。该指导意见属于公安部的规范性文件,法律效力低于部门规章。不能直接作为处置非访的法律依据引用。另法院系统虽有最高人民法院下发的《关于依法维护人民法院申诉信访秩序的意见》,但该意见也是内部指导意见不能对外作为处罚违法上访行为的法律依据引用。由于处置违法上访的法律依据不力,致法院、公安处置非访的底气不足。
四、依法治访、维护信访秩序的对策和建议。
(一)完善相关法律法规,使处置非访于法有据。尽快制定信访法,通过立法规范信访行为,将信访法与《治安管理处罚法》《刑法》规定相互衔接配套,形成完备的依法治访法律规范体系, 为依法处置信访活动中违法犯罪行为提供法律支持。
(二)建立健全信访风险源头防范机制。法院要建立健全案件信访风险评估制度,做好矛盾纠纷排查化解、信访形势分析研判、进京非访突出问题包案化解、 群体性事件防范处置、网络舆情引导工作,从源头上预防和减少涉诉非访行为的发生。
(三)改进审判作风、确保司法公正。各办案单位、办案法官要深刻认识到维护社会稳定的重要性,牢固树立信访风险防范意识,不断改进工作作风、工作方法,杜绝诸如裁判文书错漏、工作方法简单、判前释法不到位、判后答疑不耐心这类现象。做到业务精、工作实、作风正。
(四)对个别缠访闹访案件引入由人大代表、政协委员、法学专家、律师组成的听证团进行听证,提高司法透明度,让打着维权的幌子谋取不当利益者无处遁形。
(五)加强非访老户心理疏导和精神疾病观察。引入第三方心理咨询师服务,帮助心理偏执者康复心态。引入精神疾病司法鉴定服务,对非访者经鉴定有精神残疾的,责令其监护人严加看管和治疗,减轻法院处访工作压力。
(六)畅通群众诉求表达机制。加快诉讼服务中心信访窗口建设,应在信访大厅分设涉诉信访、涉执信访、纪检监察接访窗口,使来访群众的信访诉求能迅速到达相关责任部门并得到快速回应。
(七)建立守法信用档案体系。对书面承诺息诉罢访又反悔人员纳入个人守法征信记录,在一定范围内(如其户籍或居住区域)予以公布。信访人对出行、租房、找工作等予以一定的限制。
结语: 缠诉闹访、越级上访等非访问题是人民法院涉诉信访改革面临的现实问题,研究怎样应对处置涉诉上访非访是依法规范信访行为、维护信访秩序的迫切需要。笔者针对理论界界定非访存在的两种观点即“非正常上访”“非常规上访”进行了辨析 ,从词义分析着手明晰了非访的定义,将非访界定为非常规信访中的不合法上访。通过z市法院实证数据案例分析,认为非访中违法上访处置不力是导致由维权转化为谋利的缠诉缠访行为屡禁不止的原因之一,而处置违访的法律规范体系不健全是处置不力的根本原因。由此,应尽快制定信访法,建立信访法律规范体系,使非访处置有法可依,从而助推人民法院增强司法权威、改善司法环境,树立公正司法、司法为民形象。
由于笔者分析所依据的实证数据、案例有一定的片面性、局限性,分析研究涉诉非访行为法律问题不全面、不客观,不足之处有待今后作进一步的分析研究。
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