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知网论文查重-提高地方立法质量的路径探索

检测动态 2017/2/26 15:15:15

【内容摘要】:在我国社会主义发展进程中,加强地方立法工作,提高地方立法质量已经成为我国立法的当务之急。近年来,随着立法行为在社会的需求中的增大,虽然制定了大量的地方性法规,取得了一些成绩,但地方立法质量普遍较低,从中暴露出了许多问题。本文以阿坝藏族羌族自治州立法情况为视角,从地方立法的现状、存在的问题和影响因素等方面分析地方立法质量的现状,然后提出对提高地方立法质量的几点建议以期加以完善。
【关键词】:提高,地方立法,路径

一、民族自治法规在审判等司法实践中的使用情况
阿坝藏族羌族自治州自成立以来相继制定了《阿坝藏族羌族自治州自治条例》(修正案)(以下简称《自治条例》(修正案)、《阿坝藏族羌族自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》(以下简称《婚姻法补充规定》)、《阿坝藏族羌族自治州野生中药材、菌类植物资源保护管理条例》、《阿坝藏族羌族自治州施行〈中华人民共和国继承法〉的变通规定》(以下简称《继承法变通规定》)、《阿坝藏族羌族自治州水资源管理条例》、《阿坝藏族羌族自治州生态环境保护条例》、《阿坝藏族羌族自治州城乡基础设施管理条例》等自治法规。
在审判实践中,阿坝两级法院对《自治条例》(修正案)第21条“人民法院、人民检察院应当保障各民族公民使用本民族语言文字进行诉讼的权利”之规定运用比较广泛,在4个牧区县,为不通晓汉语的当事人提供藏汉翻译的案件数量占据案件总数的80%—90%,其他9县,也有提供藏汉翻译的情形,但相对而言,比例较低。个别基层法院在刑事和民事案件审判中,适用了《自治条例》(修正案)、《继承法变通规定》、《婚姻法补充规定》、《土地管理法变通规定》。至于《教育条例》、《世界遗产保护条例》、《宗教事务条例》、《水资源管理条例》、《湿地保护条例》等单行条例,在审判中基本上没有触及。
二、典型案例及分析
(一)《自治条例》的实体适用
阿坝州作为藏、羌民族聚居地方,在司法诉讼中尤其在刑事诉讼中涉及少数民族犯罪嫌疑人的案件,由于部分嫌疑人无法用汉语进行自我辩护,为充分保障当事人的权利,根据《自治条例》(修正案)第二十一条“自治州人民法院、人民检察院应当保障各民族公民使用本民族语言文字进行诉讼的权利。对于不通晓当地通用语言文字的诉讼参与人,应当为他们提供翻译”的规定, 阿坝两级法院刑事审判庭在审理涉及少数民族犯罪嫌疑人案件时,严格按照规定为少数民族犯罪嫌疑人提供翻译人员进行全程翻译,以保障其合法权益。
如:被告人罗让贡某、罗让才某故意杀人案中,被告人罗让贡某、罗让才某教唆他人自焚,背离了公序良俗,违背了佛教“不杀生”的根本戒律,在藏区的影响极大、关注度极高。从《刑法》规定看,任何生命都受到法律保护,以任何方式非法剥夺他人生命都是故意杀人行为。二被告人的犯罪过程具有境外指使操纵、境内实施犯罪、境外大肆炒作的境内外勾结特征,造成恶劣影响。二人的行为是对国家法律的挑衅,其对他人生命极端漠视的犯罪行为,破坏了藏区民族团结和社会稳定大局。加之二被告人不通晓汉语,阿坝中院严格依照法律和《自治条例》(修正案)第21条规定,在向被告人罗让贡某、罗让才某送达起诉书副本时,为其提供了藏语翻译,并且整个庭审用藏汉双语进行,充分保障了二被告人的诉讼权利,达到了“审理一案、教育一片”的良好社会效果,提升了司法公信力。
(二)《婚姻法补充规定》的适用情况
1983年3月17日,阿坝州第四届人大常委会通过了《婚姻法补充规定》,该补充规定既符合我国婚姻法的基本原则,又适合阿坝民族自治地方婚姻家庭的具体情况,对加强民族团结、促进当地婚姻家庭关系、改革婚姻家庭制度产生了良好的影响。如:理县甘堡乡村民胡某某与李某离婚纠纷一案中,李某16岁时即与胡某某同居并生育一子,18岁时补办结婚登记。按现行《婚姻法》规定,当然不能确认双方系有效婚姻。理县法院依法适用了《婚姻法补充规定》第五条“结婚年龄,男不得早于二十周岁,女不得早于十八周岁。实行计划生育,提倡晚婚晚育”的规定,依法确认双方合法婚姻地位,并按照《婚姻法》的相关规定依法审结了此案。
按照我国《婚姻法》的相关规定,结婚年龄男不得早于二十二周岁,女不得早于二十周岁,鼓励晚婚晚育。少数民族有早婚习俗,如果在审判中严格按照《婚姻法》对于结婚年龄的相关规定,不利于案件的处理。因此,依法适用《婚姻法补充规定》,更有利于达到社会效果和法律效果的统一。
(三)《土地管理法变通规定》的适用情况
在现实生活中,阿坝州适用的农村土地政策是“增人不增地,减人不减地”,农村土地开发不登记、农村承包土地的转包、转让不及时变更登记或不登记的现象较为普遍存在,这为人民法院审理涉及土地承包经营权及相关纠纷的案件带来了极大的困难,既不便查清案件事实,也易造成案件的久拖不决,甚至影响社会稳定。如:理县朴头乡朴头村村民廖某某、陈某某与同村村民许某某承包经营权纠纷一案中,廖某某、陈某某以许某某开荒侵占其饲草地承包权为由,多次到相关部门闹访,时间长达四年之久。诉讼中,法院查明了许某某荒地开发经过了乡人民政府批准和县国土局许可的事实,依据《土地管理法变通规定》第七条“经乡级以上人民政府批准开发的农用土地,其所有权不变,开发者享有土地使用权,并可继承和依法转让”的规定,确认了许某某0.8亩开荒地的承包经营权,驳回了廖某某、陈某某要求许某某返回0.8亩开荒地和赔偿损失的诉讼请求。受案法院通过准确适用《土地管理法变通规定》,使得这起长期悬而未决、缠访的案件得以正确处理,画上了圆满的句号。
土地承包经营权纠纷案件是法院民商事审理的重点和难点之一,在审判实践中适时适用《土地管理法变通规定》的规定,能够更加妥善处理土地承包经营权、征地补偿、房屋拆迁、移民安置等社会关注的难点案件。
三、存在的困难和问题
(一)民俗习惯的司法运用缺乏法律的具体规定
阿坝州作为藏、羌民族的聚居区,经济相对落后,特别是高半山农区以及牧区等,对民俗习惯的信奉仍然根深蒂固。在审判实践中,适时引用好的民俗习惯,是法律得到适合实际的合法变通,克服法律的保守和僵化,增强司法的灵活性和适用性,具有积极的意义。  
人民法院作为化解矛盾纠纷的重要主体,机械地适用法律,不注重民俗习惯的运用,判决不能服人,裁判得不到执行,既损害了司法公信力,也影响法律法规严肃性。我州《自治条例》第六十七条第三款规定“自治机关在处理涉及民族问题时,应尊重民族风俗,与有关民族代表充分协商,尊重他们的意见”,表明了我州自治法规对民族风俗只是进行原则规定,抽象而不具有可操作性。
民俗习惯的运用往往出现在相邻纠纷、赡养、彩礼返还等类型案件中,运用得当,定纷止争,效果明显。事实上,地方性法规往往对民俗习惯的种类规定不具体、不明确,致使法官不敢大胆运用裁判案件。农区县法官和牧区法官,上级法院法官和基层法院法官,对民俗习惯的认识有所差异,甚至截然不同,一旦出现一方不服而上诉后,一审法院法官就会承担裁判被改判的风险,而不愿大胆使用民俗习惯办案,使得法律效果和社会效果不佳。
(二)部分自治法规修正不及时,影响案件事实认定
阿坝州部分自治法规颁布时间早,随着经济发展、社会进步以及形势变化,未及时对自治法规进行修订,给法院审理案件的事实认定带来了一定困难。如:理县薛城镇村民杨某甲于2013年因车祸去世。经家族协商,并在死者妻子扎某某及死者弟弟杨某乙自愿的基础上,双方登记结婚。2015年3月,因家族矛盾,杨某乙向法院提起诉讼,认为他们双方系转房婚,要求宣告婚姻无效。如果依据《婚姻法补充规定》第二条“实行男女婚姻自由。禁止强迫、包办、买卖、转房婚姻。禁止借婚姻索取财物。禁止利用宗教、家族、部落或其他形式干涉婚姻自由”的规定,就应当认定扎某某与杨某乙是转房婚,属于自治法规禁止的范围,会被确认婚姻无效。但事实上,双方系登记结婚,夫妻感情尚好,《婚姻法补充规定》第二条与《婚姻法》相违背而不被适用。1988年9月26日四川省第七届人大常委会第五次会议批准修订的《婚姻法补充规定》已经适用了近30年,随着社会不断发展,当年设置的法定情形已经发生了情势变更。自治法规当年设定禁止转房婚,目的是为了杜绝民族陋习,具有积极的社会意义。现在,人们的思想观念早已发生了重大变化,已基本不存在强行转房的情况了。这类情形,使得人民法院在审理此类案件时,无法适用。
(三)立法体系不完善,立法队伍建设有待加强
宪法第116条规定了民族自治地方具有立法权,可以根据当地政治、经济和文化特点制定自治条例和单行条例。民族立法是对国家立法、自治区立法的补充和细化,必要时可以“对法律和行政法规的规定作出变通规定”。从1979年地方人大设立常委会以来,阿坝州人大及其常委会先后制定了自治条例、单行条例和变通规定共20部,废止了1部自治法规。我州现行自治法规内容大多与上位法雷同,立法时只是重复上位法的规定,只有很少的条文对法律、行政法规作了变通规定,使得自治法规缺乏可操作性,没有起到应有的作用。
做好民族立法工作,提高民族立法质量,必须有一批高素质的立法队伍人才。从阿坝州立法队伍建设的现状看,还存在许多薄弱环节:一是人少任务重。阿坝州现有立法人员较少,不能适应立法工作的要求;二是人员不稳定。由于人大换届,职务调整、工作调动等各种因素的影响,人员变动较大。立法人员成份新、业务不熟、经验不足的问题较为突出;三是缺乏立法专业技术人才。我州部分立法人员未接受过立法方面的专业培训,缺乏“科班”出身的立法专业人才,难以适应当前我州民族立法新形势、新任务的实际需要。
四、下一步工作打算
(一)加大对藏汉双语人才的培养力度,彰显人文关怀
严格按照《自治条例》(修正案)第21条规定,对不通晓汉语的诉讼参与人,提供翻译。因为翻译工作在诉讼中的重要地位,因此对于法院翻译人员的要求应当更为严格,不仅要熟练掌握汉语和口译技巧,更必须具备相当的法学知识,只有这样,才能正确传递信息。因此,在下一步工作中,将继续高度重视对藏汉双语人才的培养,每年抽调优秀的双语法官参加西南民族大学的藏语培训及其他培训,完善藏汉双语人才的制度化、专业化建设,使藏汉双语人才掌握基本的语言能力、翻译技巧和法律知识,以此确保司法效率和审判公正、中立。
(二)保持对涉林涉野案件的严打力度,保护生态环境
根据《自治条列》(修正案)第26条规定:自治机关禁止乱砍滥伐森林资源,毁林开垦。自治机关保护珍稀野生动植物,合理有偿开发利用,禁止乱捕乱猎、乱采乱挖。法院应更加充分发挥刑事审判职能作用,始终保持对危害野生动植物犯罪的严打态势,依法严厉打击“涉林、涉野”刑事犯罪。同时,认真贯彻“宽严相济”刑事审判政策,做到惩罚和教育相结合,充分体现法律威严和做到政策兑现,做到“惩、防”结合,促进社会和谐稳定,实现法律和社会效果的有机统一,更好地保护野生动植物资源。
(三)加强对涉及切身利益的法律宣传,增强法制观念
法院应当有效延伸审判职能,按照“谁执法、谁普法”的工作要求,继续扎实推进“法律七进”活动,提升群众依法维权意识和能力,营造学法遵法守法用法的良好氛围。认真开展各项法制宣传活动,发放藏汉双语宣传资料,接受群众法律咨询,针对涉及群众切身利益的法律(如婚姻法、继承法、刑法等),开展法律知识宣讲。并结合阿坝州实际,广泛开展巡回审判,就地化解矛盾纠纷,用典型案例教育群众,提供零距离的司法服务。
五、进一步推进地方立法质量的建议意见
(一)加强队伍建设,推动立法工作
1、与日俱进,打造高层次立法队伍。要认真研习各类法律及行政法规,重点学习宪法、民族区域自治法及立法法,以及与立法有关的相关法律知识,切实做到融会贯通,学以致用。要认真学习研究党和国家针对少数民族及少数民族地区的各种政策(如:经济政策、财政政策、扶贫政策等),并以此作为民族立法的导向。全国有众多的自治州和自治县,有许多地方在民族立法上取得了较高的成就,我们可以借鉴他们的成功经验,以此提高立法质量。
2、维护法制统一,突出地方特色。民族立法应当坚持从国家的整体利益和人民长远、根本的利益出发,保证下位法不与上位法相抵触,自觉维护法制的统一和尊严。在同宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下,充分利用法律赋予的民族自治地方的自治权,结合我州实际,制定具有地方特色的自治法规。地方特色是自治法规的生命,民族自治地方的特点,是民族立法的前提和依据。离开民族自治地方特点,民族立法也就失去了意义。因此,民族立法要坚持从实际出发,按照实事求是的原则,研究制定具有本地特点和民族特色的自治法规,立法过程中要注意保护民族文化和民族传统中的优秀成果。
(二)坚持民主,增强民族立法的可行性和实用性
1、加强对民俗习惯的研究,广泛吸收营养。在矛盾纠纷的解决中,只有最贴近人民生活的规则才能使纠纷实现最为有效且圆满的解决状态。努力拓宽民族法律法规草案起草渠道,实现立法工作者、实际工作者和理论工作者相结合,保证各族人民群众都能参与到民族立法的活动中来。在制定条例的过程中,既要体现立法内容的民主,又要体现立法程序的民主,不断扩大公民有序政治参与,增强立法工作的民主性、公开性和透明度,使立法更好地体现人民群众的意志和利益,使所制定的条例更加符合具体情况和实际需要。因此,一是可以通过民族立法中的“变通法”将一些有利于藏羌少数民族地区发展的习惯法上升为制定法,从而成为藏羌民族地区司法审判的实体规范,以期实现有利于藏羌人民预测审判结果,提高其预期,有助于审判结果的自愿执行目的;二是进一步加强民族地区民俗习惯的实证调查和收集工作,确定民俗的司法应用范围。通过社会实证研究方法,社会调查,特别是文献分析和统计方法的使用,充分的实地考察,问卷调查,掌握第一手资料,从而分析当前优良的社会习俗;三是将习惯法上升至民族地区制定的立法程序中,可以借鉴羌族“议话坪”的民主立法模式,以此保证新法规是少数民族自愿遵循的习惯法而不是某些人专断的结果。
2、在立法层面上,确立在审判中运用民俗习惯的法源地位。允许某些传统的纠纷机制在诉讼中的运用。审判作为司法纠纷解决机制,具有其特有的局限性,在某些纠纷的解决中程序过于僵化、手段过于单一,很多时候并不能达到预期的社会效果。习惯法作为最贴近现实生活的行为规则,具有很高的群众基础,因此通过制度设计将某些习惯法中的纠纷解决机制纳入正式的诉讼过程可以弥补诉讼的缺陷。比如:法院审判可以借用集体民主型的纠纷解决方式的某些特点,成立由同村藏、羌民组成的陪审团。这样既可以避免由于法官的专业性而造成的法律知识体系与当事人日常生活的隔离,使法官与当事人更容易理解对方的话语体系;也避免了法官因当事人生活背景太远而导致的仅仅考虑纠纷本身而不从纠纷发生的整体背景出发引发争议,弥补了审判者对地方性知识的缺乏。
3、统一司法尺度,将善良民俗习惯法规具体化。在某些民商事案件中,法律没有具体规定,但民俗习惯有规定。为了更好处理相邻、婚姻家庭、赡养等老百姓身边的矛盾纠纷,促进家庭和谐,邻里团结。需要立法机关把适合阿坝州地方特色的善良民俗习惯法规具体化,便于操作,使得执行者充分运用民俗习惯,促进民族团结,维护社会稳定,提高司法裁判的社会认同度。
4、及时修正自治法规,维护法律法规严肃性。法律法规一经制定颁布,就具有滞后性,当前社会飞速发展,人们对事物的认识和看法急剧变化,当制定自治法规所依据的情势发生重大变化后,及时对已颁布实施的自治法规进行修订、修改、修正,以适应社会发展需要。便于人民政府、人民法院、人民检察院等执行机关对法律法规的执行,努力维护法律法规的连续性和严肃性。
(三)加大民族区域内自治法规的宣传工作
从1979年地方人大设立常委会以来,阿坝州人大及其常委会虽然先后制定了自治条例、单行条例和变通规定,但由于宣传力度不够,我州民众对于自治法规及单行条例知之甚少,更谈不上在工作与生活中运用。因此,应加大对区域内自治法规的宣传、讲解力度,深入贯彻落实普法工作,使得民众实现真正意义上的知法、懂法、守法,用法治推进社会的公平正义、和谐稳定。只有这样才能使民族立法工作成为“依法治州”的战略助推器。
(四)建立完善的评估机制
在法规实施一段时间后,对法规作出全面科学的系统评价非常必要。虽然在执法检查中也能发现一定问题,但立法评价能够从总体上对立法活动进行总结和反思。完善的立法评价机制,能够发挥两方面的重要作用:一是能够使立法机关掌握法规在实施过程中取得的社会效益和经济效益,了解法规的各项规定是否合理、可行,是否具有科学性,可以了解立法预期与立法实施效果之间的差距和立法技术方面的欠缺,从而吸取经验教训,提高立法水平;二是能起到查漏补缺的作用,对形势的发展变化造成的法规不适应,或者因立法技术的欠缺形成的法规中的漏洞,立法机关可以对法规进行修改和废止,以提高法规的针对性和科学性。
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